В Государственную Думу направлено официальное Заключение Общественной Палаты РФ на проект закона «О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»». Ниже следует текст Заключения.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) проведена экспертиза проекта федерального закона «О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» (законопроект № 406891-4), положения которого затрагивают вопросы государственной социальной политики (межнациональные отношения) и обеспечения общественной безопасности и правопорядка (предотвращения межнациональных конфликтов).

1. Рассмотрение внесенного Московской городской Думой законопроекта на предмет его соответствия положениям Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) позволяет констатировать, что он представляет собой попытку неоправданного ограничения конституционного права на свободу массовой информации и свободу выражения мнений (ст. 29 Конституции РФ). Статья 29 Конституции РФ гарантирует свободу мысли и слова, свободу массовой информации, запрещает цензуру и гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, предусматривая при этом конституционно-правовые ограничения на свободу слова. Часть 2 ст. 29 Конституции РФ устанавливает недопустимость пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Законопроектом предлагается ввести ограничения конституционных прав, неоправданность которых выражается в данном случае в их несоразмерности защищаемым ценностям.

Из текста законопроекта следует, что защищаемой ценностью в данном случае является конфиденциальность информации о «национальной, расовой принадлежности или об отношении к религии потерпевших, лиц, совершивших правонарушения, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Однако в пояснительной записке к законопроекту в качестве защищаемой ценности указывается только конституционное право человека самому определять и указывать свою национальную принадлежность (ст. 26 Конституции РФ). В этой связи требует уточнения объем содержания защищаемых ценностей.

Во-первых, указание в информационном сообщении СМИ на национальную принадлежность правонарушителя или потерпевшего может иметь место на практике только в том случае, если соответствующие сведения были кем-то предоставлены журналисту. В указанный круг лиц могут входить правонарушитель, его адвокат, потерпевший, прокурор, следователь, дознаватель, представитель власти и т.д. В любом случае журналист выступает лишь в роли субъекта сбора, получения и распространения информации, то есть выполняет профессиональные обязанности, возложенные на него ст. 47 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ) и охраняемые        ст. 144 УК РФ. Исключение может иметь место только тогда, когда фамилия правонарушителя или потерпевшего не оставляет сомнения в его национальной принадлежности. Однако важно отметить, что профессиональная этика требует от журналиста и в этом случае проявлять должную деликатность. Поскольку ст. 26 Конституции РФ запрещает принуждать «к определению и указанию своей национальной принадлежности», то из любых следственных и судебных документов должно быть исключено упоминание о национальной принадлежности любого лица.

 Введение же такого запрета в отношении СМИ, на наш взгляд, абсолютно неоправданно, поскольку журналист не обладает возможностями принуждения.

Во-вторых, в ст. 26 Конституции РФ ничего не говорится о расовой принадлежности. Следовательно, упоминание расовой принадлежности в законопроекте не основано на конституционной норме.

В-третьих, в ст. 26 Конституции РФ ничего не говорится об отношении к религии.  При этом ст. 28 Конституции РФ «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Каких-либо требований о конфиденциальности информации, касающейся сведений о принадлежности человека к религии, Конституция РФ не содержит. В этой связи Общественная палата считает, что указание в сообщениях СМИ на отношение правонарушителя или потерпевшего к религии не может быть признано нарушением требований Конституции РФ.

Следует также отметить, что авторы законопроекта не учли правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой при определении средства защиты конституционных ценностей законодатель «должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана).

Таким образом, с учетом проведенного анализа, Общественная палата приходит к выводу об отсутствии в данном случае конституционных оснований для ограничения свободы массовой информации и свободы выражения мнений.

2. Рассматривая предлагаемый законопроект с точки зрения соотношения его положений с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) Общественная палата приходит к следующим выводам.

Поскольку запрет на упоминание национальной, этнической, расовой или религиозной принадлежности является вмешательством в право на свободу слова и право получать и распространять информацию, то для установления соответствия такого запрета международным обязательствам Российской Федерации необходимо определить: а) преследует ли такой запрет общественно значимую цель и б) является ли он необходимым в демократическом обществе. С точки зрения прецедентного права Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), вмешательство в свободы, гарантированные статьей 10 ЕКПЧ, будет соответствовать положениям Конвенции только в том случае, если оно одновременно удовлетворяет обоим условиям.

2.1. Преследует ли предлагаемый законопроект общественно значимую цель, т.е. принимается ли он в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, общественного порядка, в целях предотвращение беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации и прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия, как это предусмотрено п. 2       ст. 10 ЕКПЧ?

Согласно пояснительной записке к законопроекту «указание национальности … без достаточных на то оснований может рассматриваться как недостоверная информация и нарушение конституционных прав».  Однако ни статьи 29 и 55 Конституции РФ, ни статья 10 ЕКПЧ не содержат такого основания для ограничения на свободу СМИ, как «недостоверная информация». В этой связи запрет по указанному основанию неконституционен и не соответствует международным обязательствам Российской Федерации.

Перечень, приведенный в п. 2 ст. 10 ЕКПЧ в качестве допустимых оснований ограничения свободы слова, является исчерпывающим. Предлагаемые законопроектом изменения в Закон о СМИ теоретически можно рассматривать как направленные на предотвращение беспорядков или преступлений, вызванных мотивами расовой или религиозной неприязни, и на защиту прав других лиц. Безусловно, общество и государственные органы (особенно правоохранительные) заинтересованы в том, чтобы СМИ не способствовали созданию и распространению стереотипов о якобы большей криминальной направленности отдельных национальных или этнических групп, провоцируя тем самым негативное отношение к ним со стороны остальных жителей России. Однако подобная цель также не входит в перечень ограничений, которые перечислены в п. 2 ст. 10 ЕКПЧ.

Далее, в обоснование законопроекта его разработчики ссылаются на то, что информация о национальности и религиозной принадлежности является конфиденциальной. Действительно, правом каждого является требовать неразглашения информации, составляющей тайну частной жизни. Однако в сообщениях СМИ указывается не та национальность человека, которую он сам выбирает или которая сохраняется еще в ряде документов (например, в свидетельстве о рождении старого образца указывалась национальность каждого из родителей), а та, которая определяется «на глазок» сотрудником правоохранительных органов, передающим информацию о преступлении, либо самим журналистом на основании визуальных признаков или информации о гражданстве. Информация о расе или этнической принадлежности вообще не является конфиденциальной. Кроме того, потерпевший может дать согласие на указание его национальности или даже потребовать, чтобы ее указали (если он утверждает, что стал жертвой расово мотивированного насилия и хочет добиваться, чтобы органы предварительного расследования рассмотрели эту версию). В таком случае вводимый запрет нарушит не только права СМИ, но и права потерпевшего.

Кроме того, важно отметить, что только при наличии информации об этнической принадлежности потерпевшего общество, со своей стороны, способно обеспечить соответствующий контроль за выполнением государством позитивных обязательств по борьбе с дискриминацией, по предотвращению расово мотивированных насильственных действий правоохранительных органов, по проведению эффективного расследования в каждом случае насильственных действий в отношении представителей меньшинств.

Таким образом, Общественная палата считает, что интересы безопасности и поддержания общественного порядка требуют не замалчивания, а наоборот, привлечения внимания публики к случаям, когда преступление совершается на национальной почве.

2.2. Являются ли вводимые ограничения необходимыми в демократическом обществе, т.е. соблюден ли баланс ценностей при установлении ограничений на свободу СМИ?

Поскольку право СМИ получать и распространять информацию является одной из основных гарантий существования и нормального функционирования демократического общества, то любое его ограничение может быть признано необходимым только в том случае, если:

-  оно является средством, непосредственно и тесно связанным с достижением заявленной правомерной цели, и соразмерно этой заявленной цели;

- эта правомерная цель должна перевешивать по своей значимости такую цель, как обеспечение свободы СМИ;

- поставленная цель не может быть достигнута иными средствами, не связанными с ограничением одного из базовых прав демократического общества и одного из важнейших конституционных прав в Российской Федерации.

Однако указанные условия в предлагаемом законопроекте не соблюдаются.

2.2.1. Непосредственная связь «цель – средство» в данном случае отсутствует.        

Утверждение, что «систематическое указание некоторых национальностей в материалах о совершении правонарушений и преступлений может привести к возбуждению национальной ненависти и вражды», не может являться юридическим обоснованием вводимого запрета.

Во-первых, то, что «некоторые» национальности чаще других упоминаются в СМИ, не является достаточным основанием для запрета на указание национальности во всех случаях и при любом содержании криминальной хроники. Запрет в данном случае является неоправданно широким.

Во-вторых, совершенно очевидно, что тесной, непосредственной связи между упоминанием в СМИ национальной или религиозной принадлежности и возбуждением на национальной или религиозной почве вражды и ненависти, организацией беспорядков, ростом преступлений не имеется. Эта связь является опосредованной, причем само по себе упоминание национальности или религиозной принадлежности не создает «языка вражды». «Язык вражды» появляется тогда, когда упоминание этих сведений дается в негативном контексте, причем сама по себе криминальная хроника таким контекстом не является.

Следует отметить, что запрет на упоминание расы, национальности, этничности приведет к использованию эвфемизмов, иносказаний, метафор и созданию новых языковых клише, которые будут нести еще большую негативную окрашенность, чем просто упоминание этнической принадлежности. Уже и сегодня вместо национальности пишут: «два жителя гор», «инородцы», «нелегальные мигранты», «приезжие из южных регионов» и т.п.

Таким образом, нет оснований утверждать, что запрет на упоминание национальной или религиозной принадлежности снизит уровень враждебности населения по отношению к тем группам этнических и религиозных меньшинств, которые наиболее часто становятся жертвами расово мотивированных преступлений или преступлений на религиозной почве.

2.2.2. Законопроект нарушает баланс социальных ценностей, ущемляя свободу слова и право на информацию.

Свобода слова в целом и свобода массовой информации в частности является основополагающей, базовой в современном демократическом обществе, поскольку человек имеет право знать обо всём, что так или иначе затрагивает его интересы и может повлиять на выбор его линии поведения, на поддержку им той или иной государственной или общественной политики, на его отношение  к происходящему. Наличие информированного выбора – залог его гражданской позиции и ответственности за свои поступки.

Без свободы СМИ невозможно существование гражданского общества. Информация, представляющая общественный интерес, не может быть под запретом, если только не существует более важной, более насущной социально значимой причины для запрета на ее распространение, и такая причина в каждом конкретном случае требует тщательного анализа.

Современная общеевропейская доктрина правового государства исходит из того, что поддержание и развитие подлинной демократии требуют наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики. В демократическом обществе СМИ призваны:

а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур частного сектора, давая ей таким образом возможность сформировать собственное мнение;

б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного сектора, как и обществу в целом, ознакомиться с этими мнениями;

в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти. 

Выполняя эти социальные функции, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, должны соблюдать следующие правила профессии:

а) уважать право аудитории получать точную информацию о  фактах и событиях;

б) собирать информацию честными способами;

в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений;

г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации;

д) сохранять в тайне источники информации;

е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.

В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих правил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции.

Право граждан получать полную, неискаженную информацию будет существенно нарушено, если из материалов СМИ нельзя будет узнать о том, что, например, в определенном регионе участились случаи нападений на подростков-армян, азербайджанцев и грузин, в таком-то городе действует группировка мошенниц-цыганок, которая пока не обезврежена, а в таком-то регионе банда скинхедов убивает студентов-африканцев. Не получая подобной информации, люди не смогут скорректировать свое поведение, если она может коснуться их лично или их семьи (например, в одном случае временно не отпускать своего сына на электричке одного, в другом случае - соблюдать повышенную осторожность и т.п.).

Особую обеспокоенность предлагаемые поправки вызывают в связи с тем, что структуры гражданского общества потеряют возможность осуществлять контроль за соблюдением представителями органов власти принципа равенства и равного обращения с гражданами, не смогут проводить мониторинг действий правоохранительных органов на предмет их должного и оперативного реагирования на случаи расово мотивированного насилия или насилия по мотивам религиозной ненависти и вражды. На фоне роста насильственных преступлений на расовой и религиозной почве замалчивание проблемы приведет не к толерантности, спокойствию и социальному миру, а к эскалации насилия.        

Особые возражения возникают по поводу запрета на упоминание расовой и религиозной принадлежности потерпевших – эта информация никак не может быть истолкована как способствующая разжиганию розни, угрожающая правопорядку или нарушающая неприкосновенность тайны частной жизни. Нет абсолютно никаких юридических оснований для введения такого запрета.

В отсутствие данных официальной статистики по национальному составу жертв и правонарушителей, поскольку графа «национальность» была удалена из всех форм официальной отчетности, в том числе отчетности правоохранительных органов, единственным источником подобных статистических данных остаются данные независимых мониторингов.  Без такой статистики жертвы дискриминации на расовой или религиозной почве никогда не получат возможности подавать обоснованные иски и получать компенсацию ущерба, причиненного дискриминационными действиями. Правительство не сможет выполнять взятые на себя международные обязательства по искоренению расовой дискриминации, если у него не будет данных, свидетельствующих о влиянии националистических и расовых предрассудков на политику в области миграции,  образования, уголовного преследования и т.д. Представители правозащитных групп, научных кругов, землячеств должны иметь доступ к этим противоречивым, но важным  сведениям для эффективного выполнения своей задачи по изучению проблемы дискриминации и содействия искоренению дискриминационных практик в отношении национальных и религиозных меньшинств.

Таким образом, насущная и конкретная потребность общества в получении информации, которая связана с этничностью и религиозной принадлежностью, особенно в контексте борьбы с дискриминацией, и свобода СМИ распространять эту информацию, если она несет смысловую нагрузку и имеет значимость в контексте передаваемого материала, явно перевешивают в балансе ценностей те, что указаны разработчиками законопроекта. 

    Необходимо также обратить внимание на положения п.п. 6 п. 2 ст. 6 Федерального закона «О персональных данных», согласно которым согласия субъекта персональных данных не требуется, если «обработка персональных данных осуществляется в целях профессиональной деятельности журналиста».

            Следовательно, предлагаемый законопроект вступает в противоречие и с данной законодательной нормой. 

2.2.3. Заявленная цель законопроекта может быть достигнута разработкой иных мер, не связанных с ограничениями на свободу слова и свободу массовой информации.

Существующие в обществе стереотипы о якобы большей склонности отдельных этнических и религиозных групп к противоправному поведению, безусловно, в определенной мере (хотя и неизвестно, в какой) создаются и поддерживаются СМИ.

В целях предотвращения таких негативных явлений полагаем целесообразным введение ограничения на разглашение сотрудниками милиции информации о национальной или религиозной принадлежности подозреваемых, как это сделано в г. Москве.

В этих целях могут быть разработаны рекомендации для журналистов по изменению существующей практики предвзятого или небрежного отношения к подаче материала, а также направленные на формирование принципа ответственного отношения к своей работе, осознания последствий необдуманных высказываний.

Большое значение имеет политика местных властей по отношению к национальным и религиозным меньшинствам. Центр «Сова», например, установил, что «в региональных СМИ количество языка вражды существенно ниже, чем в общероссийских. И зависит это не от размера региона, а от политики местных властей (как, например, в Краснодаре, где ксенофобия прямо инспирируется краевыми властями) или редакционной политики (как это происходит в Перми - самом благополучном в этом смысле регионе)».

Пока не использованы все иные возможности для решения проблемы национальной и религиозной розни, запрет на упоминание национальности или религиозной принадлежности в СМИ будет не только неконституционным, но и неэффективным.

Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что предлагаемый законопроект не выдерживает теста на соответствие Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

3. На наш взгляд, действенной альтернативой предлагаемому законопроекту могут стать меры по укреплению саморегулирования в журналистском сообществе. Именно нормами профессиональной этики руководствуются журналисты в демократических странах, решая вопрос о том, сообщать ли аудитории о национальной или расовой принадлежности преступника и его жертвы, их отношении к религии и т.д. Так, в Декларации принципов поведения журналистов, утвержденной Международной федерацией журналистов (МФЖ) в 1954 г., указано: «Журналист должен отдавать себе отчет в той опасности, которую таит в себе призыв к дискриминации, распространенный через СМИ, и должен сделать все возможное для того, чтобы избежать даже невольного стимулирования дискриминации на основе расы, пола, сексуальной ориентации, языка, религии, политических и иных взглядов, национального и социального происхождения». Это правило МФЖ конкретизируется во многих национальных журналистских кодексах. Например, в Кодексе профессиональной этики журналистов Финляндии сказано: «Излишне указывать цвет кожи, национальность, происхождение, религиозные и политические воззрения, пол и другие личные характеристики человека, если этого не требует сам смысл материала». Еще более подробно излагается та же мысль в немецком этическом кодексе «Принципы публицистики»: «При публикации материалов о преступлениях принадлежность подозреваемого или преступника к какому-либо религиозному, этническому или другому меньшинству упоминается лишь в том случае, если есть основания считать, что это содействует лучшему пониманию описываемых обстоятельств дела. Особенно следует помнить о том, что упоминание такого рода принадлежности может вызвать волну предубеждений в отношении этих групп». Аналогичные нормы имеются и в этическом кодексе, принятом Союзом журналистом России в 1994 г., и в Хартии телерадиовещателей (1999 г.), и в других аналогичных документах.

Вот почему значительно важнее было бы внести в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» дополнения, декларирующие государственное признание норм профессиональной журналистской этики. 

4. Категорически недопустимо включать предлагаемый запрет в структуру ст. 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Дело в том, что, согласно ст. 16 Закона о СМИ, именно нарушение требований ст. 4 Закона о СМИ является единственным основанием для прекращения деятельности средства массовой информации (прекращения его выпуска). Данный вид наказания является высшей мерой в отношении средства массовой информации. Очевидно, что такое наказание абсолютно несоразмерно такому малозначительному нарушению профессиональной этики, каким является разглашение в СМИ сведений о национальной принадлежности правонарушителя или потерпевшего.

На основании изложенных выше аргументов Общественная палата не поддерживает данный законопроект и считает необходимым его отклонить.