М. А. Федотов, д.ю.н., проф.

Российское законодательство о средствах массовой информации, зародившись в начале 90-х годов, в последнее время переживает кризис. Причины этого коренятся в принципиальном несовпадении векторов нормотворчества периода перестройки и сегодняшнего дня. Если Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации" от 12 июня 1990 г. и Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г., заложившие основу законодательства в области СМИ, были нацелены на расширение пределов свободы выражения мнений и права на информацию, то последующие акты объективно направлены на противоположные цели.

Следует признать, что культура свободной журналистики в России еще не сформировалась. Слабы и малоэффективны механизмы внутренней корпоративной саморегуляции. Естественно, бросающаяся в глаза "желтизна" значительной части претендующей на солидность прессы - как печатной, так и электронной - создает фон, как нельзя более благоприятный для атаки на СМИ. Но, поскольку отнимать свободу еще труднее, чем добиваться ее, постольку законодатель не может себе позволить радикально урезать свободу массовой информации и вынужден лишь "отщипывать" от нее. Впрочем, аппетит приходит во время еды. Свидетельство тому - обсуждающийся уже не первый год в Государственной Думе проект реформы Закона о СМИ. 

В качестве главной причины реформы ее инициаторы называют необходимость приведения Закона о СМИ в соответствие с Гражданским кодексом РФ. Они усматривают расхождения, прежде всего, в регулировании правового статуса редакции и предлагают заменить институт учредителя СМИ институтом издателя. Но тем самым будет как раз создано, а не устранено противоречие между законом и ГК, поскольку в последнем института издателя нет, а институт учредителя юридического лица есть. Кроме того, редакция может не быть юридическим лицом, если ее функции выполняют гражданин или структурное подразделение юридического лица.

Представление о якобы существующих противоречиях между Законом о СМИ и Гражданским кодексом удалось опровергнуть в Рекомендациях Госкомпечати России, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ и Союза журналистов России “О некоторых вопросах, возникающих в связи с приведением организационно-правовых форм редакций периодических печатных изданий в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации” от 28 апреля 1999 г. Здесь отмечается, что у ГК и Закона о СМИ разные предметы правового регулирования. Если Гражданский кодекс устанавливает порядок образования и правоспособность юридических лиц как участников гражданских правоотношений, то закон о СМИ определяет правовое положение, взаимные права и обязанности субъектов преимущественно административных и иных правоотношений: учредителей, редакций, издателей, распространителей, должностных лиц, граждан и т.д. Таким образом, нормы ГК РФ и Закона о СМИ не только не противоречат, а напротив, дополняют друг друга в сфере массовой информации.

Реализация идеи замены учредителя на издателя может иметь крайне опасные последствия. Средства массовой информации потеряют привычный правовой статус. Неизбежна полная неразбериха: кто теперь учредитель, кто издатель, кто собственник. Начнутся бесконечные судебные процессы в надежде переделить, захватить или, напротив, сохранить СМИ в своей собственности. И в этой ситуации разбоя криминалитет, конечно, постарается захватить значительно большее число средств массовой информации, чем он контролирует сегодня. Вот что стоит за простым на первый взгляд предложением по реформированию статуса СМИ.

Разумеется, Закон о СМИ, как и любой правовой акт, нуждается в совершенствовании. Но оно не может быть самоцелью. Реформа должна созреть - вместе с формированием судебной и административной практики, углублением экономических реформ, становлением духа профессиональной корпоративности и укоренением механизмов саморегуляции в вопросах журналистской этики. В результате реформы должен сформироваться нормативный акт, развивающий основополагающие идеи действующего Закона о СМИ, но выдержанный уже в другой логике и архитектонике.

Как показывает практика, пока все “усовершенствования” Закона о СМИ приводили лишь к тому, что закон ухудшался. Те шесть поправок и дополнений, что были внесены в 1992 - 1998 годах, породили новые коллизии в отечественной правовой системе, но реально ничего в Законе не изменили.

Более того, в некоторых случаях трудно понять резоны, которыми руководствовался законодатель, внося изменения. Например, часть первую статьи 4, характеризующую понятие злоупотребления свободой массовой информации, дополнили указанием на недопустимость использования СМИ “для распространения передач, пропагандирующих порнографию”. Однако в таком дополнении нет никакой необходимости, поскольку в этой же самой части говорится о недопустимости использования СМИ в целях совершения любых уголовно наказуемых деяний, а значит и тех, что предусмотрены статьей 242 УК РФ ““Незаконное распространение порнографических материалов или предметов”. Внесенное дополнение лишь порождает формально-логическую коллизию внутри одной правовой нормы: с точки зрения первых двух строк части 1 статьи 4 распространение в СМИ порнографической передачи следует квалифицировать как злоупотребление свободой массовой информации, а с точки зрения последней строчки той же части противоправной будет лишь пропаганда этой передачи.

Другой пример - дополнение части второй статьи 4 запретом на использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей, “в художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов”. Данный запрет изначально существовал в законе, касаясь всех форм массовой информации. Законодатель решил ее усовершенствовать, но лишь породил противоречия. Во-первых, он поставил под сомнение сферу действия Закона о СМИ, поскольку - согласно статье 2 - художественные фильмы в нее не входят. Во-вторых, он применил неизвестные законодательству понятия “информационный компьютерный файл” и “программа обработки информационных текстов”. В законах, относящихся к информационному праву (“О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных”, “Об информации, информатизации и защите информации” и др.), используются совершенные иные понятия для обозначения того, что в обыденном общении можно назвать компьютерным файлом или программой обработки текстов. Следовательно, налицо непригодная для применения норма, выраженная в терминах, не имеющих юридически определенного содержания.

Судьба Закона о СМИ является определяющей для всего российского законодательства о средствах массовой информации. Установив в статье 5 Закона о СМИ, что любой акт федерального и республиканского законодательства о средствах массовой информации должен издаваться в соответствии с ним, законодатель фактически придал этому нормативному акту структурообразующий характер, уподобив мини-конституции в данной сфере. Тем самым он однозначно определил основные направления дальнейшего развития данной отрасли законодательства.

В частности, непосредственно из текста Закона о СМИ вытекала необходимость принятия законодательных актов об издательском деле (ч. 1 ст. 21), о телекоммуникационных сетях (ч. 2 ст. 24), о порядке формирования и деятельности Федеральной и региональных комиссий по телерадиовещанию (ч. 2 ст. 30), об основаниях аннулирования лицензии на вещание (ч. 2 ст. 32), о государственной, коммерческой и иной специально охраняемой законом тайне (ч. 1 ст. 40), о случаях, когда журналист не вправе производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки (п. 6 ч. 1 ст. 47), о защите чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества журналиста в связи с осуществлением им профессиональной деятельности как лица, выполняющего общественный долг (ч. 4 ст. 49). Кроме того, из Закона о СМИ вытекает необходимость внесения изменений и дополнений в УК, УПК и КоАП РСФСР для конкретизации мер ответственности за ущемление свободы массовой информации (ст. 58), за злоупотребление свободой массовой информации (ст. 59) и за иные нарушения законодательства о СМИ (ст. 60).   

На федеральное правительство Закон возлагал издание актов, определяющих размер и порядок уплаты регистрационного сбора (ч. 1 ст. 14), потиражного сбора с продукции рекламных и эротических СМИ (ч. 3 ст. 29), платы за лицензию на вещание (ч. 6 ст. 31) и т.д. Кроме того, Закон предполагал издание местными органами нормативных актов, касающихся отдельных сторон функционирования СМИ и, в частности, порядка распространения продукции эротических СМИ (ч. 2 и 3 ст. 37).

Но, как суровость, так и демократизм российских законов компенсируются необязательностью их соблюдения. Дальнейшее развитие законодательства о СМИ пошло совсем не теми путями, что вытекали из Закона о СМИ. Правда, в КоАП РСФСР были внесены дополнительные статьи, предусматривающие ответственность за нарушение порядка изготовления и распространения продукции СМИ, объявления выходных данных и представления обязательных экземпляров (ст.ст. 171¹ - 171³), а в УК РСФСР - статья “Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста” (ст. 140¹, ныне - ст. 144).  Появились и законы, касающиеся правового режима информации (“О государственной тайне”, “Об информации, информатике и защите информации” и др.).

Однако собственно законодательство о СМИ развивалось и продолжает развиваться по двум основным направлениям: а) ограничение свободы массовой информации через прямую ревизию Закона о СМИ и через иные законы; б) ограничение независимости СМИ через нормативное определение содержания, огосударствление СМИ и государственный протекционизм. При этом пробельность правового регулирования сочетается с его избыточностью.

К сожалению, парламент до сих пор не смог принять важнейшие законы, которые должны были бы развивать Закон о СМИ в стройную систему законодательства о СМИ. Серьезнейший пробел в правовом регулировании предопределен отсутствием закона о телерадиовещании. Примечательно, что органические недостатки законопроекта сохраняются в нем неизменными, несмотря на смену авторских коллективов и концепций. Еще 12 декабря 1990 г. Министерство юстиции СССР докладывало в правительство, что проект противоречит закону о печати, "слишком громоздок, перенасыщен декларативными положениями,.. многие статьи носят характер ведомственных инструкций или редакционных уставов". Представляется, что и в нынешнем виде проект не имеет законодательной перспективы: слишком много противоположных интересов затрагивают его положения. Вот почему оптимальным представляется разделение законопроекта на несколько самостоятельных, но концептуально взаимосвязанных законопроектов: о Федеральной комиссии по телерадиовещанию, о лицензировании телерадиовещания, о государственном (точнее - общественном или публично-правовом) телерадиовещании, о негосударственном коммерческом телерадиовещании, о кабельном и спутниковом вещании, об общинном телерадиовещании и т.д. При таком подходе легче было бы найти компромисс и закрепить его в правовом акте. 

До сих пор не приняты законы о праве на информацию, о персональных данных, о коммерческой тайне, а также многие другие, прямо вытекающие из Закона о СМИ. Даже не началась подготовка закона об основах экономических отношений в сфере массовой информации. Именно этот закон должен был бы положить конец продолжающейся монополизации СМИ, обеспечить транспарентность отношений собственности, гарантировать независимость редакционной политики. Недвусмысленный намек на необходимость принятия данного нормативного акта содержится в перечне сведений, которые должны быть сообщены при регистрации СМИ, а именно: в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором, редакцией, издателем или распространителем (п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о СМИ).

Вместо того, чтобы установить основы экономических отношений в данной сфере, законодатель пошел по пути элементарного патернализма, приняв федеральные законы «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Причем, последний так никогда и не начинал действовать, поскольку предусмотренные им средства еще ни разу не предусматривались в федеральном бюджете.

Конечно, не будь этих законов, экономический кризис неминуемо привел бы к гибели многих некоммерческих СМИ. Но беда в том, что данные федеральные акты подменяют комплексное регулирование рынка СМИ системой льгот и привилегий. На местах данные механизмы копируются с известными “уточнениями”, в результате чего допуск к налоговым льготам получают только лояльные к властям СМИ.

Серьезную опасность представляет феномен избыточного правового регулирования, когда государство пытается через нормативные акты регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных участков избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наиболее яркий пример - федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Задуманный как средство ограничения независимости редакционной политики и обеспечения фракционного плюрализма, он ни одной из этих целей так и не достиг. И не в последнюю очередь потому, что по своей юридической органике не был приспособлен для правоприменения.

К числу “избыточных” с полным правом можно отнести достаточно многочисленные законопроекты, в которых ясно различимы черты пресловутого Федерального наблюдательного совета по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании (1993 г.). Эти мотивы прослеживаются в законопроектах “О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации”. “О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуального характера”, “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” и др. Декларативно нацеленные на защиту общественной нравственности, эти законопроекты основаны на смешении правовых и этических социальных регуляторов. Более того, они противоречат Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку вводят ограничения, которые не являются необходимыми в демократическом обществе.

Следует упомянуть также рассеянные в законодательстве нормы, которые регулируют отношения в сфере СМИ, не входя непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Именно через такие нормы в сферу СМИ проникают многочисленные ограничения и предписания, имеющие существенное значение.

Например, законодатель счел возможным в федеральном законе “О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. сделать то, что абсолютно противоречит конституционной свободе массовой информации, а именно - в духе советского времени определить задачи СМИ и формы, в которых они должны реализовываться. “Средства массовой информации,.. - говорится в статье 21 данного закона, - формируют у граждан потребность в занятиях физическими упражнениями,.. популяризируют комплексы физических упражнений, в том числе для самостоятельных занятий в домашних условиях,.. освещают опыт трудовых коллективов физкультурно-спортивных организаций, успешно внедряющих физическую культуру в жизнедеятельность граждан…"

В отношении телевизионных и радиовещательных компаний в статье 22 указывается, что они "…организуют ежедневные передачи оздоровительной направленности (утренняя, производственная гимнастика),.. организуют регулярные репортажи по каналам теле- и радиовещания о спортивных соревнованиях по наиболее популярным видам спорта,.. обеспечивают в приоритетном порядке финансирование программ физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности…" и т.д. При этом не забыты финансовые интересы спортивного бизнеса. "…Трансляция спортивных соревнований и других спортивных мероприятий по каналам теле- и радиовещания, - говорится в той же статье закона, - съемки и фотографирование спортивных соревнований и других спортивных мероприятий, производство записи их изображения и их звуковые записи осуществляются только при наличии разрешений организаторов спортивных соревнований или других спортивных мероприятий либо соглашений в письменной форме о приобретении прав у организаторов спортивных соревнований".

В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касающиеся использования СМИ, вполне уместны, однако, как правило, они не отличается четкостью и последовательностью. Так, Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уравнивает государственные и муниципальные СМИ с теми, что получали дотации в предшествующем выборам году. И те, и другие обязаны бесплатно предоставлять место на своих страницах и в эфире избирательным комиссиям и кандидатам с возмещением расходов из средств «текущего бюджетного финансирования» (ср. п. 1 ст. 39, п. 5 ст. 40, п. 1 ст. 41). Очевидно, что данные нормы поставят в тупик те СМИ, которые лишились дотаций именно в год выборов. И подобных противоречий здесь множество.

Отрадно сохранение в УК РФ отдельного состава, призванного защитить журналистов.  Правда, статья 144 немало потеряла по сравнению со своей предшественницей - статьей 140¹ старого УК РСФСР. Если в прежней редакции диспозиция включала злостное воспрепятствование в какой бы то ни было форме законной профессиональной деятельности журналистов, а равно принуждение их к распространению либо отказу от распространения информации с целью ограничения свободы массовой информации, то в новой редакции сохранилось лишь принуждение к распространению или отказу от распространения информации. В таком виде данная уголовно-правовая норма больше подходит для отношений между владельцами СМИ и журналистами.

Наличие «распыленных» норм нельзя однозначно оценить как недостаток, хотя они, конечно, свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Ясно, что совершенствование законодательства о средствах массовой информации должно идти другим путем - через разработку и принятие федеральных законов, конкретизирующих и дополняющих Закон о СМИ, с последующей его корректировкой.

Прежде всего речь должна идти о принятии законов, касающихся телерадиовещания и основ экономических отношений в сфере массовой информации. Разумеется, принятие этих нормативных актов потребует внесения соответствующих поправок в Закон о СМИ. Именно таким видится оптимальный путь развития федерального законодательства о СМИ.

01.11.1999